国家治理能力低下会导致腐败，反之腐败也会进一步降低国家治理能力。

在行政诉讼、复议等法治救济装置尚不具备足够制度能力的现实前提下，对于信访法治化改革事项的涵射范围与阶段步骤，暂时需要给予一定的培育缓冲期，在过短时期内，不宜过分强调信访法治化以及分流清单的改革功效，防止由于过于浪漫理想化的改革措施而触发新的社会秩序之失范危机。[34]一个典型例证是新《行政诉讼法》增加了给付判决形式，新修订《行政诉讼法》第73条规定人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。

就此而言，行政信访法治化改革能否发生实际功用，更多需要等待其他法定救济机制的配套成熟，形成真正有效的互补竞争格局。与此同时，从救济体系的视角观察，信访救济自身的特殊构造与制度属性，使得其对行政诉讼、复议等其他救济机制存在一定程度上的排斥效应。可见，Carl F. Minzner,Xinfang: An Alternative to Formal Chinese Legal Institutions42Stanford Journal of Internal Law 103-179(2006). [18]一项公共政策在落实过程中，中央政策要逐级经历省级、市级、县级、乡级四个治理场域，政策每经历一个层级，就携带了新的政策目标，出现政策的强化效应或者钝化效应，在这个冗长的政策执行链条之中，政策失真或被选择性执行的概率是非常高的。[11] (二)网络信访模式的制度悖论 推动电子政府、政府信息化建设成为近年国家治理模式转型的历史潮流，网络信访模式也逐步成为互联网+时代下信访机制改革的重要走向。可以说，中央将信访工作作为官僚体系考核与干部培养的重要环节，是执政党群众路线最为典型的表现形式。

[80]但与此同时，基层信访作为一种群众工作机制，在科层系统尚不成熟的前提下，以较小的制度成本尽可能地维护了基层政权稳定。因此，行政信访制度的群众路线功能在基层格外需要珍视，以纠纷解决、权利救济为理想类型的信访法治化改革需要正视基层治理的特殊性。但是，不设区不等于行政级别就等于区或者县，某些不设区的市可能基于其他方面的重要性而属于地级市。

尽管县辖市并非镇的唯一发展道路，并且必然将有相当数量的镇依然维持现状，但县辖市是一个值得考虑的改革方向。这种弱化有助于提高县或县级市的城市化水平，同时对地级市的影响是必然的，但未必消极。在县对镇具有支配性控制的结构下，权宜性的授权予镇是否稳定、有效、适当，充满了不确定性。《宪法》8条第2款表明，城镇中的各种形式的合作经济涉及手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业，而这些是第1款中的农村合作经济所不具有的。

（四）县辖市的宪制史线索：一个补充证明 前文从功能视角得出的基本结论是，镇成为县辖市能够满足现行《宪法》的价值取向。[23]该意见提出：根据经济发达镇工作实际，重点强化发展产业经济、提供公共服务、加强社会管理和城镇规划建设等职能，完善基层政府功能。

[10]郁建兴、李琳：《当代中国地方政府间关系的重构——基于浙江省县乡两级政府扩权改革的研究》，载《学术月刊》2016年第1期。[8]也有学者认为，设立镇级市会使得本就相当复杂的市制变得更为繁琐不堪，混乱之极，令人费解，好象中国的汉字已经不够用了。（三）县辖市的实践需要与有待讨论的问题 在强镇扩权、镇改地（县）级市都存在客观局限的情况下，拓展镇的发展道路需要更多的想象力。（2）如果其名称为市，且受市管辖的话，则市辖市将违反规则N3，尽管地级市代管县级市事实上突破了这一规则。

在这种理解模式下，县辖市可以获得《宪法》的支持。[2]他们认为，有必要实行‘县下辖市改革，把条件特别优秀的镇作为小城市政区进行管理，[3]从而弥补镇升格的缺陷，真正实现市制的合理布局，保持县制稳定，完善设市城市制度体系。（一）市的规范表达与实践表现 如果说《宪法》上的哪个概念具有特殊的复杂性，市肯定是其中之一。在修宪报告中，时任全国人大常委会副委员长、宪法修改委员会副主任委员彭真指出：这里需要说明一下，草案第十条中原来是把镇的土地和农村、城市郊区一律看待的。

强镇扩权是对县与镇的行政管理职权的重新划分，是县镇权力的此消彼长。同时，行政区划的管辖关系是单向的，即下级行政区划不能管辖上级行政区划。

比如，在经济社会发展意义上，存在国家中心城市、计划单列市、经济特区市、省会城市、沿海开放城市、重要节点城市等类型的市。[11]张震：《中国市制改革之探讨——以市的宪法内涵为主线》，载《政治与法律》2015年第4期。

由此可以推知：城乡=农村+城镇。五、结语：行政区划法治的未来 县辖市是否属于伪命题，必须经由规范与政策、历史与未来等层面的审慎评估才能得出结论。全民讨论中有人指出，全国各地情况不同，有些地方镇的建制较大，今后还要发展，实际上是小城市。[33]参见陈璇：《西辛庄村？哦，也是西辛庄市。[6]比如就温州来说，财政扩权是‘镇级市改革最有效的手段之一，……主要通过下放土地出让金等收入，向五大‘镇级市倾斜财力，从而增加城镇可用财力，支持城镇经济发展。[28]我们应当回到本源意义上的市的内涵，将其作为一种功能地域，市就是一定区域的中心。

[4]刘君德：《论中国建制市的多模式发展与渐进式转换战略》，载《江汉论坛》2014年第3期。[15]周振鹤：《地方行政制度改革的现状及问题》，载《战略与管理》1996年第5期。

基于此，设立于镇一级政区上的市与设立于更高层级政区上的市（省辖市、中央直辖市），本质上没有优劣高低之分，它们之间管辖关系的基础在于经济社会管理职权的配置，而非行政等级的差异。其中需要考虑的一个前提性问题是，如何进一步调整和优化我国的行政区划体系。

一是在行政区划层面上使用，典型的即第30条。[23] 县辖市之所以能够成为城镇化发展的可行选项，关键在于它所具有的独特意义。

按照上述两类规则，现实中并非所有市的管辖关系都具有合宪性，典型的便是地市级代管县级市。因为县辖市附带的行政级别不会由于名称的变化而跃升，镇级政府责大权小的问题并不因为成立了县辖市便有本质区别——县辖市仍是所谓的镇级。二是较大的市，下辖区、县。在区划逻辑上，省、县、市、乡、镇等名称表明了行政区划的层次。

规模和功能多样的市，能够整合形成城市网，大中小微城市分别提供符合自身定位的市场产品和公共产品，由此形成良性的城市发展结构。[14]因此，本义上，市是一种城市型的行政区域。

县辖市的实质是具有特定城市功能的小微型城市，是设在镇这一政区层级上的市——这也是它被称为镇级市的直接原因。一些地方单位与军事单位对此提出的诸多意见中，有一条是建议该草案第50条第1款可分为3项：第1项规定一般的省、县和县以下的乡镇。

（一）市的另一种解释：城市功能的视角 让我们再次把视线集中于《宪法》。[6]沈雪潋、郭跃：《新型城镇化背景下的我国镇级市改革研究》，载《经济学家》2013年第8期。

（5）作为派出机关的街道办事处可以改为县辖市或者城市的社区。那么，什么是镇？《城市规划基本术语标准》（GB/T 50280-98）将它描述为经国家批准设镇建制的行政地域。四、政区优化：县辖市成立的制度进路 县辖市从能够成立到可以推行，其间尚存在众多体制机制问题需要处理，也有应当同步设计的配套性制度，比如权力机关、行政机关、审判机关等国家机关的设置。[3]刘君德：《县下辖市：尝试一种新的政区制度》，载《决策》2005年第4期。

然而，《宪法》中有关市的规范除可从管辖关系的层面来理解外，其实还暗含着城市功能的层面，而这正是本原意义上的市产生与发展的基础，当然也是管辖关系中的市赖以存在的更为深层的价值底色。去镇化主要涉及行政区划调整的法律程序及其背后的民主正当性问题，在此不过多讨论。

这表明，行政区划及其管辖关系与行政级别不一定完全对应。对城市‘论资排辈，对政府交往强调级别对等，严重背离了城市发展的基本规律。

（3）如果其名称不为市，仍采用镇乃至乡的名称，则其受县管辖不违反任何规则，但受区的管辖会违反N2，尽管现实中这种情况亦不少见。（一）市的适度去等级化 在新中国的区划实践中，市长期以来被作为一定区域的名称而非中心。